L’indépendance des membres des tribunaux administratifs – des pistes de solution

par Me Denis Lemieux

La question du statut des tribunaux administratifs ainsi que celle de la sécurité financière et de l’inamovibilité des membres de ces tribunaux demeurent un défi constant malgré l’adoption en 1996 de la Loi sur la justice administrative et de ses modifications ultérieures qui concernaient le Tribunal administratif du Québec (TAQ).

Des recours judiciaires ont été institués par les membres de plusieurs tribunaux administratifs et donneront lieu à des jugements par la Cour d’appel et la Cour supérieure dans un prochain avenir.

Par ailleurs, dans l’arrêt Parizeau c. Barreau du Québec, 2011 QCCA 1498, pour lequel une requête en permission d’appeler a été demandée à la Cour suprême par le Barreau, la Cour d’appel a qualifié le Tribunal des professions de tribunal administratif spécialisé ne devant aucune déférence à l’égard du Comité des requêtes du Barreau.

Le texte qui suit présente différentes pistes de réflexion destinées à alimenter le débat sur des changements possibles au statu quo actuel. Ces pistes concernent en premier lieu l’intégration des tribunaux administratifs à l’ordre judiciaire.

Nous discuterons également de l’adoption de dispositions d’application générale sur l’indépendance et l’impartialité des juges administratifs, de la situation particulière des organismes de régulation économique exerçant une fonction quasi judiciaire ainsi que de la révision des droits d’appel des décisions des tribunaux administratifs.

1. Intégration des tribunaux administratifs à l’ordre judiciaire

En 1974, un livre blanc sur l’administration de la justice, aussi appelé Rapport Choquette, avait proposé la voie de l’intégration des tribunaux administratifs aux tribunaux de droit commun, plus particulièrement à la Cour du Québec. Cependant, cette recommandation était restée lettre morte et ni le Rapport Ouellette ni le Rapport Garant n’ont repris cette idée.

Cependant, la grande réforme qui a eu lieu en Angleterre en vertu du Constitutional Reform Act, 2005, c. 4 et du Tribunals, Courts and Enforcement Act, 2007, c. 15, a suscité beaucoup d’intérêt au Québec.

En vertu de cette réforme, les membres des tribunaux administratifs anglais visés par ces lois participent maintenant de l’ordre judiciaire et non plus de l’ordre administratif. Leur indépendance est donc aussi pleinement assurée que celle des juges.

Les tribunaux concernés par cette réforme sont ceux qui exercent une fonction juridictionnelle dans un domaine spécialisé, même si les litiges qu’ils entendent sont entre deux parties privées.

Les tribunaux administratifs ne sont pas assimilés au sein des tribunaux judiciaires existants mais conservent leur autonomie et sont chapeautés par un juge en chef qui assure la coordination de cette cour administrative.

Cette avenue de réforme est parfaitement envisageable au Québec dans la mesure où l’on maintient le particularisme de nos tribunaux administratifs en termes d’expertise, de spécificité de la justice administrative, de la flexibilité procédurale ainsi que de l’accessibilité des citoyens à ces tribunaux.

Il est intéressant de noter que la Cour du Québec a déjà manifesté une grande ouverture pour des fonctions non traditionnelles. Ainsi, en était-il autrefois de la Chambre d’expropriation à laquelle participait un assesseur non juriste. La Cour des petites créances est un autre exemple d’une fonction judiciaire non traditionnelle. Les juges de la Cour participent également à ce titre au Tribunal des droits de la personne ainsi qu’à d’autres juridictions spécialisées. Enfin, mentionnons que des règles particulières s’appliquent à l’audition de certains appels en matière administrative où la Cour siège parfois en formation de trois juges.

Cependant, il serait possible d’imaginer comme alternative à la création d’une chambre administrative s’ajoutant aux trois chambres existantes de la Cour du Québec une cour administrative du même niveau que la Cour du Québec et agissant en étroite collaboration avec elle, mais pourvue d’une autonomie administrative.

Cette réforme rendrait évidemment obsolètes les appels à la Cour du Québec de décisions des tribunaux administratifs qui seraient regroupés au sein de cette nouvelle entité relevant de l’ordre judiciaire.

Les augmentations de traitement des juges administratifs rendues nécessaires par ce transfert de l’ordre administratif à l’ordre judiciaire pourraient être compensées en partie par les économies résultant de la rationalisation des ressources.

2. Dispositions générales relatives à l’indépendance des juges administratifs

Il n’existe pas au Québec de régime législatif général dans ce domaine, à l’instar d’autres provinces qui ont pris les devants. Ainsi, de la Colombie-Britannique avec l’Administrative Tribunals Act, 2004, c. 45, de l’Alberta avec sa Public Agencies Governance Act, 2009, c. A-31.5 et de l’Ontario avec la Loi sur la responsabilisation et la gouvernance des tribunaux décisionnels, 2009, c. 32.

Ces trois lois viennent enchâsser des principes généraux touchant notamment le processus de nomination au mérite des membres des tribunaux concernés, celui de la nomination à durée déterminée, les conditions de renouvellement des mandats, l’obligation de ne destituer un membre que pour cause, la sécurité et l’égalité de traitement des membres ainsi que l’obligation d’adopter un code de déontologie.

Au Québec, l’occasion a été perdue en 1996 avec la Loi sur la justice administrative, qui s’est limitée sur ce point essentiellement au TAQ. Par ailleurs, la définition d’organisme juridictionnel pour les fins des articles 9 à 13 est très restrictive. En pratique, seuls cinq tribunaux administratifs, dont le TAQ, sont actuellement visés par ces dispositions procédurales générales.

Cependant, il y a eu une avancée par l’adjonction de la Commission des relations de travail et de la Régie du logement aux articles 165 et suivants de la Loi sur la justice administrative concernant la déontologie, même si ces deux tribunaux n’entrent pas dans la définition de l’article 9. On pourrait facilement imaginer que d’autres tribunaux, tel le Comité de déontologie policière, soient ajoutés à cette liste.

Il serait également possible d’adopter un chapitre général sur l’indépendance et l’impartialité, à l’instar de ce qui a déjà été fait aux articles 9 à 13 et de le rendre applicable à des tribunaux administratifs désignés, s’ajoutant à ceux de la courte liste découlant de l’application de l’article 9.

Les dispositions de ce chapitre pourraient s’inspirer des dispositions déjà adoptées par l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique en faisant les ajustements nécessaires pour tenir compte de l’article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne, qui consacre des normes d’indépendance beaucoup plus élevées que celles de ces provinces où il n’existe aucune disposition quasi constitutionnelle de la nature de l’article 23.

3. La situation particulière des organismes de régulation économique exerçant une fonction quasi judiciaire

En fait, les organismes de régulation économique sont beaucoup plus que des tribunaux. Ils exercent des fonctions d’enquête, ils agissent le plus souvent de leur propre initiative pour instituer des procédures à l’égard de personnes assujetties. Ils ont également le pouvoir d’adopter des politiques et des règles générales et ils sont également soumis à des contrôles politiques et administratifs bien différents de ceux qui régissent les tribunaux administratifs. Ainsi, on verra que le gouvernement peut parfois adopter des directives à portée générale visant ces organismes. Par ailleurs, l’article 5 de la Loi sur l’administration publique exclut les tribunaux administratifs exerçant une fonction juridictionnelle de certains des contrôles et rapports prévus par cette loi d’application générale. Les organismes de régulation économique sont, pour leur part, régis par l’ensemble des contrôles prévus par cette loi.

Même si la Loi sur la justice administrative avait pour objectif de déjudiciariser la procédure des organismes de régulation économique répondant à la définition d’administration gouvernementale à l’article 3 de cette loi, ceux-ci étaient conscients que leurs décisions étaient susceptibles d’affecter des droits ou des intérêts importants des citoyens, souvent avec des conséquences plus grandes que celles de jugements de tribunaux de juridiction civile ou pénale. Ils ont donc adopté des règles de procédure qui s’apparentent beaucoup à celles des tribunaux exerçant une fonction exclusivement juridictionnelle.

Cependant, la fonction quasi judiciaire des organismes de régulation économique est parfois malaisée à définir dans la mesure où ces organismes doivent souvent apprécier l’intérêt public. Le législateur a sanctionné cette division dans certaines dispositions des lois constitutives des organismes de régulation économique en interdisant au TAQ de reconsidérer l’appréciation de l’intérêt public retenue par l’organisme. D’autres dispositions exigent que le TAQ retourne le dossier à l’organisme intimé dont il a annulé une décision dans la mesure où celle-ci comportait une appréciation discrétionnaire de l’intérêt public.

Les juridictions judiciaires ont souvent exprimé leur malaise face à la qualification de telle ou telle fonction des organismes de régulation économique. Plusieurs juges éminents ont même recommandé de séparer carrément la fonction juridictionnelle des autres fonctions de ces organismes et de les conférer à une entité distincte.

Aux États-Unis, nombre de lois constitutives d’organismes de régulation ont conféré à des professionnels, les « administrative law judges », le soin de régler les litiges entre l’organisme et les personnes visées défavorablement par des décisions relatives à des autorisations ou à des sanctions.

Ces professionnels possèdent un véritable statut de juge. Leurs décisions sont sujettes à appel ou au contrôle judiciaire. Toutefois, ils ne peuvent remettre en cause l’appréciation de l’intérêt public retenue par l’organisme ou procéder d’eux-mêmes à une telle appréciation sauf, dans certains cas, par voie de recommandation.

Ce modèle a été suivi au Québec par l’institution du Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières qui siège en appel de certaines décisions de l’AMF. Dans un jugement récent, AMF c. Aquablue International, 2011 QCCQ 12573, la Cour du Québec a annulé une décision du Bureau pour le motif que celui-ci avait réapprécié l’intérêt public, contrevenant ainsi au mandat qui lui avait été confié par le législateur.

Il faut donc se rendre compte que les membres d’un organisme de régulation économique qui choisiraient de devenir juges administratifs acquerraient certes une plus grande sécurité financière et une permanence d’emploi mais ne seraient nullement impliqués dans les fonctions dites législatives ou administratives de l’organisme. Il y aurait donc plus qu’un mur de Chine mais véritablement un fossé entre les juges administratifs et les membres de l’organisme.

4. La révision des droits d’appel

Dans certains jugements, dont le plus récent est Association des courtiers et agents immobiliers du Québec c. Proprio Direct inc. [2008] 2 R.C.S. 195, la Cour suprême a assimilé l’appel à la révision judiciaire pour fin de déterminer la norme de contrôle malgré la nature différente de ces deux types de pourvoi, notamment du fait que l’appel permet à la juridiction d’appel de substituer sa propre décision à celle du décideur initial et malgré également l’intention affichée du législateur lorsque celui-ci entend conférer un vaste droit d’appel.

De ce fait, la Cour du Québec est devenue en quelque sorte un « clone » de la Cour supérieure en matière de contrôle judiciaire, tout en étant contrôlée par cette dernière.
Ceci entraîne des coûts et des délais importants pour les parties du fait de cette duplication. Le statut des tribunaux administratifs est également affecté parce qu’eux-mêmes se retrouvent présentement à un niveau inférieur à celui de la Cour du Québec.

Nous croyons que les décisions des organismes exerçant une fonction essentiellement juridictionnelle ne devraient être soumises qu’au seul contrôle de légalité de la Cour supérieure, celui de la Cour du Québec devenant surabondant. Des commentaires exprimés dans la jurisprudence ou lors de conférences par des juges de l’ordre judiciaire vont dans ce sens.

Cependant, à moins de confier ce mandat au TAQ, il y a place pour un véritable appel, sans déférence judiciaire, lorsque la décision sujette à appel émane d’une autorité administrative dont le processus décisionnel est relativement sommaire. Ainsi, notamment du domaine de la fiscalité provinciale, du régime minier, ainsi que des sanctions disciplinaires adoptées en vertu de diverses lois constitutives d’associations professionnelles, un tel droit d’appel général est essentiel pour assurer le respect des principes de l’article 1 de la Loi sur la justice administrative ainsi que de l’article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne.

Réf. : 10-380, 10-400, 10-550, 20-020, 35-160, 70-050

Note : Ce texte fait suite à une intervention de l’auteur lors de la conférence des juges administratifs du Québec tenue à Boucherville le 10 novembre 2011.

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