L’existence d’une relation fiduciaire offre aux bénéficiaires un arsenal de recours judiciaires à l’endroit du fiduciaire défaillant. L’on s’est interrogé pour savoir si l’État, investi de prérogatives de puissance publique, pouvait être qualifié de fiduciaire dans un contexte particulier. Jusqu’à présent, les tribunaux canadiens n’avaient pas répondu directement à cette question, sauf dans le cas très particulier des rapports entre l’État fédéral et les communautés autochtones où une telle relation fiduciaire existe.
Le 12 mai dernier, la Cour suprême du Canada a rendu un jugement qui établit les conditions de la reconnaissance de la relation fiduciaire en droit administratif. Il s’agit de l’affaire Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society.
Comme nous le verrons, la Cour n’entrouvre que très prudemment la porte menant à une telle reconnaissance, sous réserve de l’intervention directe du législateur pour élargir le champ de ce que l’on peut appeler la fiducie publique.
Faits :
2500 pensionnaires de divers établissements de soins de longue durée de l’Alberta ont institué un recours collectif contre le gouvernement de cette province. Ils désirent être indemnisés pour l’augmentation de leur contribution aux soins, laquelle augmentation aurait pour but de financer des frais médicaux qui sont à la charge du gouvernement et non pour le coût de leur logement et repas, tel que prévu par la loi.
Le groupe fonde son recours sur un prétendu manquement à une obligation fiduciaire du gouvernement à leur endroit, son comportement négligent, sa mauvaise foi dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ainsi que sur l’enrichissement sans cause.
Le gouvernement de l’Alberta a demandé au juge de première instance qui a autorisé le recours collectif de radier les allégations d’obligation fiduciaire, de négligence et de mauvaise foi. La Cour a effectivement radié l’allégation relative au manquement à l’obligation fiduciaire et limité l’obligation de diligence incombant au gouvernement.
Cependant, la Cour d’appel de l’Alberta a rétabli ces causes d’action. La Cour suprême a accordé la permission d’appel de ce jugement.
Le groupe présente également une demande fondée sur le droit à l’égalité garanti par l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, demande qui n’est pas visée par la requête en radiation d’allégations.
Jugé :
Tel que précisé dans la formulation de la question en litige soumise à la Cour suprême, celle-ci doit identifier les facteurs permettant de reconnaître une relation fiduciaire en droit public, mis à part le cas particulier du droit autochtone, où une telle relation comporte un fondement constitutionnel.
La Cour adopte à cet égard une démarche en deux temps. Elle énonce d’abord les conditions d’existence d’une relation fiduciaire en droit privé. Puis, elle adapte ce modèle au contexte de l’action gouvernementale.
Pour plus de commodité, nous traiterons successivement des trois facteurs énoncés par la Cour tant dans le contexte du droit privé que du droit public.
La Cour suprême a ainsi dégagé trois facteurs.
Le premier facteur suppose que l’État se soit engagé délibérément, de manière expresse ou implicite, à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire (par. 30).
Cet engagement peut découler de relations entre les parties, de responsabilité imposée clairement par la loi (par. 45) ou d’une entente expresse entre les parties (par. 32).
Le second facteur est à l’effet qu’une obligation doit exister envers une personne ou un groupe de personnes définies, vulnérables par rapport au fiduciaire vu l’exercice par l’État d’un pouvoir discrétionnaire sur eux (par. 33).
La Cour précise que cette personne ou ce groupe défini ne peut être le public en général (par. 50).
Une telle obligation implique de la part de l’État une renonciation aux intérêts des autres parties, le cas échéant (par. 31, 44 et 49).
La relation fiduciaire ne s’applique donc pas normalement à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire qui vise plutôt à concilier divers intérêts (par. 42 et 43).
Par ailleurs, le demandeur doit démontrer sa vulnérabilité par rapport au pouvoir du gouvernement. Le niveau de contrôle gouvernemental doit être équivalent ou semblable à l’administration directe de cet intérêt (par. 53).
Le troisième facteur à considérer concerne le pouvoir du fiduciaire qui doit avoir un effet sur les intérêts juridiques ou pratiques essentiels du bénéficiaire (par. 34).
Ces intérêts doivent être identifiables (par. 35).
De plus, ils doivent consister dans un intérêt reconnu par le droit privé ou encore dans un droit absolu conféré par la loi (par. 51).
Le droit d’accès à un programme public ne constitue pas un tel intérêt juridique ou pratique essentiel car les seules obligations qui incombent à l’État sont celles qui sont prévues par le droit public dans l’administration du programme (par. 52).
Appliquant ces facteurs au cas soumis, la Cour juge qu’il existe une relation fiduciaire entre les centres d’hébergement et les personnes hébergées dont ils gèrent les biens (par. 58).
Par contre, il n’existe pas d’obligations précises de l’État envers ces personnes. Au surplus, l’adoption d’un règlement sur les frais d’hébergement constitue l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire qui tient compte de divers intérêts et non seulement celui des personnes hébergées. Ces personnes, représentées le plus souvent par un curateur, sont vulnérables en soi mais non face à l’État.
Enfin, l’hébergement en institution n’est pas un droit privé ni un droit absolu mais seulement un programme public dont l’État est libre de déterminer les exigences.
Cependant, la Cour retient que le recours des bénéficiaires de soins de santé pourrait se fonder sur l’enrichissement sans cause.
Quant à l’exigence de diligence dans la vérification, la supervision, le contrôle et la gestion des fonds liés aux frais d’hébergement, celle-ci n’est pas formulée dans la loi comme une obligation mais plutôt comme un pouvoir facultatif.
Enfin, il n’y a pas, en l’espèce, d’exercice entaché de mauvaise foi du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.
Commentaires :
Certains auteurs avaient mis de l’avant la théorie de la relation fiduciaire comme un principe fédérateur des rapports entre l’État et les citoyens.
La Cour suprême elle-même avait, dans certains jugements récents, soulevé la possibilité qu’il puisse exister des rapports fiduciaires impliquant l’État dans des situations ne relevant pas du droit autochtone.
Le jugement rendu à l’unanimité par les neuf juges de la Cour suprême vient réduire grandement la possibilité d’utiliser la notion de relation fiduciaire en droit administratif.
Il s’agira le plus souvent de cas bien identifiés comme ceux qui impliquent la gestion par l’État d’un patrimoine d’affectation constitué pour l’intérêt exclusif des bénéficiaires de ce patrimoine. Le régime d’assurance automobile sans égard à la faute, certains programmes de la Financière agricole, le régime des accidents du travail, prévoient l’existence de tels patrimoines d’affectation.
Le Curateur public, certains établissements de santé recevant des personnes inaptes à gérer leurs biens, sont d’autres exemples de tels cas.
Dans l’affaire Authorson c. Canada, [2003] 2 R.C.S. 40, 2003 CSC 39, citée dans Elder Advocates, l’État fédéral s’était engagé à investir des sommes d’argent afin que l’intérêt de ces placements puisse être versé aux anciens combattants.
Ces cas sont relativement rares. En effet, les programmes publics qui visent la promotion de catégories de personnes sont le plus souvent adoptés et mis en œuvre en tenant compte de l’intérêt général et non du seul intérêt des bénéficiaires de ces programmes. Ces bénéficiaires n’ont alors droit qu’au respect des lois, règlements et engagements administratifs applicables. Ceci ne leur confère pas le droit de contester la suffisance et l’adéquation des moyens mis en place, notamment des ressources financières et humaines affectées par l’État pour les fins de ce programme.
Naturellement, les facteurs énoncés par la Cour sont un outil d’interprétation de contextes particuliers où il n’existe pas d’affirmation claire à l’effet que l’État exerce un rôle fiduciaire au profit d’une communauté d’individus. Rien n’empêche qu’une loi ou un autre texte juridique vienne affirmer un tel rôle fiduciaire pour l’État même si cette qualification irait à l’encontre des facteurs énoncés par la Cour suprême à titre de règles d’interprétation des lois et autres textes juridiques.
Le principal intérêt de la fiducie publique pour les citoyens bénéficiaires vient de ce qu’elle leur permet d’exiger que l’État fiduciaire agisse de manière prudente et diligente dans le seul intérêt de protéger et promouvoir les objets de cette fiducie.
S’il ne s’agit pas d’une fiducie au sens strict, l’État jouit alors d’une plus grande marge d’appréciation. Son action ou son inaction n’entraîneront d’intervention des tribunaux que si elle est déraisonnable, par exemple si l’on ne considère pas de manière adéquate la promotion du développement durable ou celle d’un objectif plus limité reconnu comme essentiel par la loi habilitante. Voir SPPSN c. Canada (Min. du Patrimoine canadien), 2003 CAF 197, [2003] 4 CF 672 où la Cour d’appel fédérale avait reconnu que l’État devait protéger l’intégrité écologique d’un parc créé à l’intention du peuple canadien.
Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society
2011 CSC 24
Réf. : 35-300, 85-100
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2011 CSC 24
Réf. : 35-300, 85-100
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