L’affichage : entre liberté et prohibition

Par Me Pascalie Tanguay, avocate au sein du cabinet Bélanger Sauvé

Introduction

Le pouvoir municipal de réglementation doit s’interpréter de façon à permettre aux municipalités de répondre à leurs besoins diversifiés et évolutifs dans l’intérêt de ses citoyens et doit se conjuguer avec les libertés individuelles de ceux-ci.

Ainsi, entre le pouvoir de réglementation des municipalités et la protection constitutionnelle de la liberté d’expression, l’équilibre doit pouvoir trouver sa place.

À la lumière de la jurisprudence en matière d’affichage, les municipalités peuvent assurément trouver les balises nécessaires à cette délicate conjugaison de la liberté et de l’interdiction.

1. La réglementation de l’affichage

1.1 Le pouvoir municipal

Le principal pouvoir habilitant les municipalités en cette matière se trouve à l’article 113 (14°) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (1) qui énonce :

[…] régir, par zone, la construction, l’installation, le maintien, la modification et l’entretien de toute affiche, panneau-réclame ou enseigne déjà érigé ou qui le sera à l’avenir.

Le libellé de cette disposition commande la réglementation « par zone ».  Ceci, assurément dans l’objectif de restreindre au minimum l’atteinte à la liberté d’expression.  Effectivement, un règlement qui prohiberait l’affichage sur l’ensemble du territoire de la municipalité, sans distinction entre les zones commerciales ou résidentielles, pourrait se voir invalidé.

Dans l’exercice de son pouvoir de réglementation, une municipalité peut établir des normes qui constituent une interdiction partielle, puisque réglementer, c’est par le fait même, prohiber :

Il est reconnu, en effet, que le pouvoir de réglementer une activité comporte le pouvoir d’en prohiber certains aspects sous peine de sanctions (2).

1.2 Le respect des choix municipaux

Conséquemment, il est reconnu que dans l’exercice de son pouvoir de zoner, le conseil municipal doit faire des choix et que les tribunaux doivent respecter ceux-ci dans la mesure où ils sont raisonnables :

Le processus d'adaptation est rarement parfait et les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur.  Si la loi se situe à l'intérieur d'une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu'elle a une portée trop générale simplement parce qu'ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l'objectif et à la violation (3).

Un règlement municipal est assorti d’une présomption de validité quant à sa forme et quant au fond puisque la municipalité est présumée agir non seulement de bonne foi, mais aussi dans l’intérêt public.  En ce sens, les tribunaux doivent faire preuve de retenue judiciaire puisque ces types de prohibitions sont intra vires (4).

La Cour suprême a fréquemment rappelé que les pouvoirs des administrations publiques locales devaient être interprétés de façon généreuse (5).  Dans l’affaire Greater Vancouver (6), la juge Deschamps préconise une approche généreuse pour ce qui est de l’interprétation de la règle de droit susceptible de restreindre un droit garanti par la Charte.

Toutefois, les pouvoirs municipaux, notamment le pouvoir de réglementer, doivent s’exercer conformément aux principes de la Charte canadienne des droits et libertés (7) et de la Charte des droits et libertés de la personne (8).

2. La liberté d’expression

La liberté d’expression revêt une importance capitale dans le développement d’une société démocratique et la Cour suprême attache une importance particulière à cette liberté, notamment à la liberté d’expression commerciale :

Notre Cour attache une importance particulière à la liberté d’expression.  Depuis l’entrée en vigueur de la Charte, elle a souligné à maintes reprises l’importance sociétale de la liberté d’expression et sa position privilégiée dans le droit constitutionnel canadien (9).

(…)

Dans l’application de l’al. 2 b) de la Charte, notre Cour a reconnu une valeur considérable à la liberté d’expression commerciale.  La nécessité de cette dernière découle de la nature même de notre régime économique qui est fondé sur l’existence d’un libre marché (10).

2.1 L’inévitable atteinte

Lorsqu’une municipalité utilise son pouvoir de réglementation de l’affichage, elle porte indéniablement atteinte à la liberté d’expression.

2.2 La justification de l’atteinte

Dès lors qu’il y a atteinte à la liberté d’expression, la municipalité doit pouvoir démontrer d’une part, le caractère raisonnable du règlement prohibitif et d’autre part, sa conformité aux valeurs d’une société libre et démocratique.

Cette  preuve n’a  cependant « pas à satisfaire les exigences d’une démonstration scientifique ou empirique dans la mesure où les tribunaux s’autorisent à la compléter par le bon sens, l’expérience et le raisonnement par déduction » (11).

La Cour suprême s’est d’ailleurs prononcé sur le fardeau de la preuve de l’administration publique dans l’affaire Libman (12) :

La norme de preuve à utiliser est celle applicable en matière civile, soit la preuve selon la prépondérance des probabilités (…).  Afin de satisfaire à cette norme, il n’est pas nécessaire de faire une preuve scientifique : « la prépondérance des probabilités s’établit par application du bon sens à ce qui est connu, même si ce qui est connu peut comporter des lacunes du point de vue scientifique » (RJR-MacDonald inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, à la page 333) (13). 

S’inspirant largement de l’arrêt Oakes (14), la Cour suprême a clairement posé les principes de la forme de preuve à établir par la municipalité :

L’objectif poursuivi par la disposition attaquée doit être urgent et réel.  La disposition doit être proportionnelle à l’objectif poursuivi, en ce sens qu’elle doit favoriser la réalisation de cet objectif, être soigneusement conçue pour éviter toute atteinte excessive au droit et produire des avantages qui l’emportent sur les effets négatifs de l’atteinte à la liberté d’expression (…) (15).

2.2.1 L’objectif réel et urgent

2.2.1.1 La prévention de la pollution visuelle

Une municipalité peut réglementer l’affichage dans l’objectif de prévenir la pollution visuelle sur son territoire.

Il s’agit là d’une préoccupation réelle et urgente, telle que l’a reconnu la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Guignard :

Certes, la prévention de la pollution visuelle représente un objectif raisonnable.  La création de zones constitue un exercice approprié d’aménagement du territoire qui est autorisé par la loi et fort généralisé dans la plupart des municipalités.  On conçoit bien les raisons qui incitent les municipalités à ne pas permettre toutes formes d’affiches en tous lieux et en tout temps.  Il y va du maintien d’un milieu de vie agréable pour les citoyens (16).

Dans le même sens, l’honorable France Charbonneau s’exprime ainsi :

Le tribunal est d’avis que la réglementation en vigueur en l’espèce vise à prévenir la pollution visuelle et à maintenir un milieu de vie agréable pour ses citoyens.  En ce sens, la logique et le bon sens commandent que ces préoccupations soient réelles et urgentes (17).

2.2.1.2 La sécurité publique

La réglementation de l’affichage peut également présenter un aspect de sécurité publique.  Ceci, par la diminution des distractions pour les usagers de la route.

Il s’agit également d’un objectif raisonnable, tel que l’a reconnu la Cour d’appel dans l’arrêt Montréal (Ville de) c. 177380 Canada inc. (18) :

Éviter la pollution visuelle et protéger les usagers de la route en diminuant les distractions des automobilistes représentent des objectifs raisonnables (19).

Enfin, selon l’auteur Christian Brunelle, « aux yeux des juges, un objectif "urgent et réel" semble, le plus souvent, synonyme d’un objectif "louable". » (20)

2.2.2 La proportionnalité

2.2.2.1 Le lien rationnel

Il doit exister un lien rationnel entre les objectifs poursuivis par la municipalité et la prohibition réglementaire.  Selon la jurisprudence et l’enseignement de la Cour suprême, il appert que les tribunaux évaluent cette preuve en faisant appel à la déduction, le raisonnement et le bon sens.

En effet, l’analyse de la jurisprudence permet de constater que le lien rationnel entre la disposition réglementaire et les objectifs identifiés se fait par une preuve probante.  Cette appréciation est réalisée par le Tribunal en fonction des faits mis en preuve.

Ainsi, dans l’affaire 2952-1366 Québec inc., la Cour suprême établit le lien rationnel par une présomption :

On peut présumer que prohiber l’émission de bruits amplifiés est l’un des moyens qu’elle a choisis pour atteindre cet objectif (21).

De même, la Cour d’appel procède de la même façon dans l’affaire 177380 Canada inc. :

En l’espèce, il existe un lien rationnel entre l’article 7.1.2 e) et les objectifs poursuivis.  Prohiber les enseignes amovibles dans toutes les zones permet à la municipalité de poursuivre ces objectifs (22).

2.2.2.2 L’atteinte minimale

Concernant ce critère, l’honorable juge Deschamps exige une norme qui soit intelligible pour le public et pour celui qui l’applique (23).

Dans l’affaire Guignard (24), la Cour suprême conclut à une mauvaise conception du règlement portant ainsi une atteinte excessive à la liberté d’expression de l’appelant.  La rédaction du règlement est déficiente selon la Cour suprême en ce qu’elle interdit, dans les zones résidentielles, un seul type d’affiche, soit les affiches mentionnant expressément la raison sociale d’une entreprise commerciale.  La Cour conclut au caractère arbitraire de l’interdiction (25).

Récemment, cette étape du test a échoué dans l’affaire Singh (26).  La Cour d’appel soutient que le règlement n’a pas été soigneusement conçu (27).  En effet, aucun paramètre n’y est prévu, ni quant au nombre, à la dimension ou à la répartition géographique des babillards, laissant l’administration municipale sans directive d’application et donc, lui accordant une trop large discrétion (28).  De plus, la norme, selon la Cour, n’est pas intelligible ni pour le public, ni pour celui qui l’applique (29).

2.2.2.3 L’équilibre entre les avantages et les inconvénients

La prohibition doit produire des avantages qui l’emportent sur les effets négatifs de l’atteinte à la liberté d’expression.

Ainsi, lorsque le règlement n’est pas totalement prohibitif et permet à une personne de s’exprimer d’une autre façon, la disposition réglementaire atteint l’objectif de proportionnalité (30).

Récemment, la Cour supérieure énonçait, à cet égard :

[…] la disposition n’est pas excessive ni totale puisque l’article 11.2 du règlement permet à tout détenteur de permis commerciaux de pouvoir installer des enseignes pouvant lui permettre de transmettre le message commercial recherché.

Les drapeaux ne constituent qu’un élément parmi l’affichage, le Tribunal considère que la Ville a usé de son pouvoir en ne permettant pas le recours aux drapeaux dans le but de limiter la pollution visuelle.

Enfin, en ce qui concerne l’application de ces principes aux faits en l’espèce, tel que le mentionne l’intimée, l’appelante n’est pas empêchée d’afficher son logo ou d’attirer l’attention du public sur son entreprise, non plus que tout autre commerçant, d’une autre façon conforme à la réglementation et en ce sens, l’atteinte à la liberté d’expression est minimale et se justifie (31).

Conclusion

D’une part, l’importance sociale et politique ainsi que l’indépendance des administrations locales sont des principes fondamentaux reconnus par les tribunaux.

D’autre part, la liberté d’expression, surtout depuis l’entrée en vigueur de la Charte canadienne des droits et libertés(32) et de la Charte des droits et libertés de la personne (33) revêt une importance sociétale certaine.

Ainsi, une réglementation prohibitive municipale de l’affichage doit assurément être minutieusement conçue, afin de répondre aux critères énoncés par la Cour suprême (34).

La jurisprudence contemporaine en matière de réglementation de l’affichage dans le milieu municipal illustre et circonscrit de façon efficace les éléments dont les administrations publiques locales doivent tenir compte.

1. L.R.Q., c. A-19.1.
2. 9034-8822 Québec inc. et 9048-3918 Québec inc. c. Sutton (Ville de) et Québec (Procureur général),J.E. 2010-892, EYB 2010-173377 (C.A.), au paragraphe 43.
3. RJR-MacDonald inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, à la page 342 [RJR-MacDonald inc.].  Ce passage a été repris par l’honorable France Charbonneau, j.c.s., dans Antonopoulos c. Montréal (Ville de), 2008 QCCS 4013 (C.S.), paragraphe 29 [Antonopoulos].
4. Montréal (Ville de) c. 2952-1366 Québec inc., [2005] 3 R.C.S. 141 [2952-1366 Québec inc].
5. Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville de),  [1994] 1 R.C.S. 231; Nanaimo (Ville de) c. Rascal Trucking Ltd., [2002] 1 R.C.S. 342; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville de), [2001] 1 R.C.S. 40.
6. Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants – Section Colombie-Britannique, [2009] 2 R.C.S. 295, aux paragraphes 55 et 56 [Greater Vancouver].
7. Partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 [Charte canadienne].
8. L.R.Q., c. C-12 [Charte québécoise].
9. R. c. Guignard, [2002] 1 R.C.S. 472 au paragraphe 19 [Guignard].
10. Ibid., au paragraphe 21.  Quant à la liberté d’expression commerciale voir aussi, notamment : Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario,[1990] 2 R.C.S. 232 et RJR-MacDonald inc., supra note 3.
11. Christian Brunelle, « Les limites aux droits et libertés », Droit public et administratif, collection de droit 2010-2011, École du Barreau du Québec, vol. 7, 2010, à  la page 5 [Brunelle].
12. Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569.
13. Ibid., au paragraphe 39.  Au même effet quant au fardeau de la preuve selon la balance des probabilités, voir aussi Montréal (Ville de) c. 177380 Canada inc., [2003] R.J.Q. 2378 (C.A.), au paragraphe 60 [177380 Canada inc.].
14. R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103 [Oakes].
15. Guignard, supra note 9 au paragraphe 28.
16. Ibid., au paragraphe 29.
17. Antonopoulos, supra note 3 aux paragraphes 21 et 22.
18. 177380 Canada inc., supra note 15.
19. Ibid., au paragraphe 63.
20. Brunelle, supra note 11 à la page 5.
21. 2952-1366 Québec inc., supra note 4.
22. 177380 Canada inc., supra note 13 au paragraphe 63.
23. Greater Vancouver, supra note 6 aux paragraphes 65,72 et 73.
24. Guignard, supra note 9.
25. Ibid., aux paragraphes 29 et 30.
26. Singh c. Sa majesté la Reine, 2010 QCCA 1340 (C.A.).
27. Ibid., aux paragraphes 29 et 30.
28. Ibid., au paragraphe 32.
29. Ibid., au paragraphe 33.Antonopoulos, supra note 3 au paragraphe 30.  9128-9272 Québec inc. c. Brossard (Ville de), 27 janvier 2011, 505-36-001399-106, jugement rendu verbalement à l’audience du 13 janvier 2011, France Charbonneau, j.c.s., aux paragraphes 27, 28 et 29.
30. Charte canadienne, supra note 7.
31. Charte québécoise, supra note 8.
32. Oakes, supra note 14.

Imprimer cet article