La portée de la présomption d'expertise du décideur administratif

par Me Denis Lemieux

L’arrêt Dunsmuir établit certaines catégories d’erreurs de droit où le décideur jouit d’une présomption d’expertise. Il s’agit des questions de faits et des questions mixtes de faits et de droit. À l’opposé, la Cour présume que le décideur ne bénéficie pas d’une expertise particulière pour trancher des questions constitutionnelles ainsi que celles qui sont étrangères à son mandat ou qui portent sur le cadre législatif de sa compétence.

Qu’en est-il de l’interprétation par un décideur de sa loi constitutive? Dans le jugement rendu dans Smith c. Alliance Pipeline Ltd, la Cour suprême ne s‘est pas exprimée de manière univoque sur cette question, qui est susceptible d’être réexaminée dans des jugements ultérieurs.

Faits :

Le demandeur, monsieur Smith, est un propriétaire qui a dû consentir une servitude de passage à une entreprise exploitant un pipeline, Alliance Pipeline Ltd.

Il est prévu par la loi que l’exploitant doit, à ses frais, remettre en état le terrain une fois les travaux complétés.

En l’espèce, l’exploitant n’a pas procédé ainsi et le demandeur a dû procéder à la pose d’une nouvelle couche végétale.

La Loi sur l’Office national de l’énergie prévoit qu’un propriétaire dont le terrain est grevé d’une telle servitude peut s’adresser à un comité d’arbitrage pour être dédommagé.

Cependant, l’exploitant a contesté en Cour fédérale l’indemnité octroyée à monsieur Smith par un comité. Cette demande de contrôle judiciaire a par la suite été abandonnée.

Monsieur Smith a réclamé d’un comité d’arbitrage tous les frais qu’il a encourus du fait des procédures devant les comités d’arbitrage et la Cour fédérale.

L’article 99 de la Loi dispose que :

« Si l’indemnité accordée par le comité d’arbitrage est supérieure à 85% de celle qu’elle offre, la compagnie paie tous les frais, notamment de procédure et d’évaluation, que le comité estime avoir été entraînés par l’exercice du recours. »

Le comité saisi de cette demande a accordé tous les frais demandés. Cette décision a été contestée sans succès en Cour fédérale. En revanche, la Cour d’appel fédérale a jugé que les frais « entraînés par l’exercice du recours » n’incluaient pas les frais judiciaires.

La Cour suprême a accepté d’entendre l’appel de ce jugement.

Jugé :

D’emblée, monsieur le juge Fish, s’exprimant au nom de ses collègues, à l’exception de madame la juge Deschamps, relativise le débat en ces termes :

« Le présent litige a germé dans la mince couche de fumier que l’appelant a épandu sur une bande de terrain lui appartenant, que l’intimée avait l’obligation de bonifier. »

La Cour d’appel fédérale n’ayant pas cru bon de déterminer la norme de contrôle applicable, la Cour suprême se réfère unanimement à la norme de la décision raisonnable, même si dans le passé, elle aurait probablement rattaché la question en litige à la compétence du décideur.

Monsieur le juge Fish indique qu’en principe, une erreur portant sur la loi constitutive du décideur entraîne la déférence judiciaire sans qu’il soit besoin de procéder à l’analyse de la norme de contrôle.

La Cour relève que les décisions des comités d’arbitrage étaient contradictoires sur la question, vu l’ambiguïté du libellé de l’article 99. Toutefois, elle estime que ceci ne viole pas la primauté du droit dans la mesure où ces interprétations divergentes font partie des issues possibles.

Après avoir effectué sa propre recherche, la Cour arrive à la conclusion que le comité pouvait inclure les frais judiciaires parmi les frais remboursables.

Dans une opinion distincte, madame la juge Deschamps est d’accord avec le choix de la norme de la décision raisonnable ainsi qu’avec la réponse à la question en litige. Elle manifeste toutefois son profond désaccord avec la démarche suivie par monsieur le juge Fish pour déterminer la norme de contrôle applicable.

Selon madame la juge Deschamps, « Aucune présomption au sujet de l’expertise ou de l’expérience ne découle du simple fait qu’un décideur administratif interprète sa loi habilitante. » (par. 80).

Elle rappelle que dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour indique (au par. 54 de ce jugement) que lorsqu’un tribunal administratif interprète sa loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat, et dont il a une connaissance approfondie, la déférence est habituellement de mise (par. 54).

Madame la juge Deschamps s’en prend au fait que la Cour désire passer outre à l’exigence de vérifier l’expertise dans chaque cas en associant les questions découlant de la loi constitutive du décideur aux questions de faits et aux questions mixtes de faits et de droit, pour lesquelles l’expertise est présumée.

En terminant, madame la juge Deschamps remet en cause l’arrêt Proprio Direct c. Association des courtiers et agents immobiliers, [2008] 2 R.C.S. 32, dans lequel elle était dissidente. Elle dit douter qu’un comité de discipline formé majoritairement de non-juristes jouisse d’une quelconque expertise pour interpréter une loi (par. 102).

Commentaires :

Dans certains cas, la jurisprudence a établi que ces dispositions n’étaient pas détachables et devaient donc être interprétées conformément au contexte de la loi constitutive du décideur.

En revanche, il est aussi survenu que l’on conclut à l’absence de déférence vu que la disposition doit effectivement être interprétée à la lumière du Code civil, de la common law, de principes généraux du droit ou de règles de droit pour lesquelles le décideur n’a pas la même expertise que le juge judiciaire.

À notre avis, en présumant que la première alternative est la bonne, l’on simplifie effectivement l’exercice de détermination de la norme mais l’on ne tient pas nécessairement compte de l’intention du législateur.

Smith c. Alliance Pipeline Ltd
   2011 CSC 7
   Réf. : 70-100, 70-125

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