La requête en jugement déclaratoire a progressivement pris sa place parmi les recours de surveillance et de contrôle de l’Administration. Toutefois, le jugement déclaratoire est de plus en plus jugé irrecevable lorsque le demandeur peut faire trancher la difficulté qu’il soulève par un organisme jouissant de toute la compétence nécessaire en ce domaine. Le jugement rendu par la Cour d’appel dans Domtar inc. c. Produits Kruger ltée manifeste bien cette tendance jurisprudentielle.
Faits :
Jusqu’en 1989, E.B. Eddy Forest Products Ltd (maintenant Domtar) exploite une petite centrale électrique dont toute la production est vendue à Hydro-Québec. Cette centrale alimente deux usines adjacentes dont elle est propriétaire. L’alimentation se fait par un point d’entrée situé dans la première usine, l’électricité atteignant ensuite la seconde.
En 1989, cette deuxième usine est vendue à Papier Scott (maintenant Kruger). Le vendeur stipule dans le contrat de vente qu’il fera tout son possible pour que l’acheteur bénéficie de droits et de conditions quant à l’approvisionnement en électricité comparables à ceux dont il bénéficiait.
En principe, Eddy reçoit et paie Hydro-Québec pour l’électricité fournie aux deux usines et facture à son tour Papier Scott pour l’électricité.
En 2007, Domtar, qui a succédé à Eddy, ferme la première usine et veut démanteler la ligne de transmission d’électricité qui alimente la deuxième usine, qui est devenue la propriété de Kruger.
Celle-ci devra donc s’alimenter directement auprès d’Hydro-Québec, tel que prévu dans le contrat de vente de 1989.
Kruger et Hydro-Québec refusent cette solution. Elles estiment que l’article 76.1 de la Loi sur la Régie de l’énergie (L.R.Q., c. R‑6.01) empêche Domtar de cesser simplement d’alimenter Kruger. Elle doit plutôt négocier une entente avec Hydro-Québec pour que celle-ci alimente Kruger. Cette alternative ne lui convient pas.
Tout en maintenant le statu quo, Domtar institue une requête en jugement déclaratoire dans laquelle elle évoque que l’article 76.1 ne s’applique pas à elle et que les droits et obligations des parties découlent d’une convention antérieure à la Loi.
Kruger, appuyée par Hydro-Québec, oppose à ce recours une requête en exception déclinatoire, estimant que la question relève de la compétence exclusive de la Régie de l’énergie. Cette requête est accueillie par la Cour supérieure, d’où le présent appel.
Jugé :
L’article 76.1 de la Loi sur la Régie de l’énergie édicte que :
« Un réseau privé d'électricité est tenu de distribuer l'électricité à toute personne desservie par le réseau à moins qu'une entente de distribution, avec le distributeur d'électricité concernant le transfert d'une partie ou de la totalité de la charge d'un client au distributeur, ne soit intervenue.
Le présent article ne s'applique pas à un réseau privé dont le client a convenu, avant le 13 décembre 2006, d'une entente avec le distributeur d'électricité pour le transfert de sa charge. »Selon madame la juge Bich, qui s’exprime au nom de la Cour, la question qui est au cœur du pourvoi est celle de l’applicabilité à Domtar de cette disposition.
La Cour rappelle que si un tribunal administratif ou une autre entité administrative investie d’une fonction juridictionnelle ne peuvent prononcer de décisions purement déclaratoires, ce qui relève de la compétence exclusive de la Cour supérieure, ils peuvent déclarer le droit accessoirement à leur mission juridictionnelle (par. 23-24).
Enfin, la Cour réitère que lorsqu’une question peut tout aussi efficacement être tranchée par un recours précis prévu par la Loi, elle ne peut l’être par voie de requête en jugement déclaratoire (par. 25-26).
En l’espèce, la Loi n’a pas prévu de recours spécifique en cas de différend relatif à l’interprétation ou à la mise en œuvre de l’article 76.1, comme il l’a fait dans d’autres types de situations prévues par cette même Loi.
L’on ne peut cependant inférer de ce silence que le législateur n’a pas voulu conférer une compétence à la Régie de l’énergie pour régler de tels différends. Ceci contredirait l’économie générale de la Loi. Celle-ci confère à la Régie « toute la régulation de la distribution et du transport de l’électricité au Québec » (par. 32).
La Régie est une entité « polycentrique et multifonctionnelle « (par. 34).
Selon l’article 5 de la Loi, elle assure, dans l’exercice de ses fonctions, « la conciliation entre l’intérêt public, la protection des consommateurs et un traitement équitable du transporteur d’électricité et des distributeurs. Elle favorise la satisfaction des besoins énergétiques dans une perspective de développement durable et d’équité au plan individuel comme au plan collectif ».
Selon la Cour, il convient donc de donner leur entière portée aux pouvoirs conférés à la Régie.
Or, le paragraphe (5°) du premier alinéa de l’article 31 de la Loi indique que la Régie a compétence exclusive pour « décider de toute autre demande soumise en vertu de la présente loi ».
Madame la juge Bich admet que d’autres paragraphes de cet article réfèrent à des recours déjà prévus par la Loi.
Toutefois, elle estime que la Régie jouit d’une compétence générale pour toute demande d’interprétation ou d’application rattachée à la Loi.
La Cour prend appui sur le même article 31 qui confie à la Régie le pouvoir de surveiller des opérations des titulaires d’un droit exclusif de distribution d’électricité, ce qui inclut Domtar.
La question de l’applicabilité et de l’application de l’article 76.1 relève donc exclusivement de la Régie, et non de la Cour supérieure, sous réserve de son pouvoir de contrôle judiciaire des décisions de la Régie.
Commentaires :
La requête en jugement déclaratoire est un recours judiciaire attrayant. Elle est relativement rapide et permet de régler un problème dès que survient une difficulté réelle. De plus, les clauses privatives ne mentionnent pas ce recours, un élément qui n’incite pas à la déférence judiciaire.
Dans plusieurs types de situations, la loi ne prévoit aucun appel ni aucune autre forme de révision. C’est notamment le cas pour les mesures législatives ou réglementaires de même que les décrets.
Lorsque le législateur a explicitement prévu une voie de recours pour régler un différend, un justiciable ne peut utiliser la requête en jugement déclaratoire pour court-circuiter la voie indiquée par la loi.
Cette règle jurisprudentielle n’est qu’une application du principe général selon lequel les recours de surveillance et de contrôle, dont le jugement déclaratoire fait partie, ne sont utilisés qu’en dernier ressort, après épuisement, le cas échéant, des recours statutaires.
L’intérêt de l’arrêt Domtar inc. c. Produits Kruger ltée provient du fait qu’il n’existait en l’espèce aucun recours spécifiquement prévu par la Loi sur la Régie de l’énergie pour régler le différend entre les parties.
En principe, tout pouvoir discrétionnaire doit être clairement conféré par la loi. De plus, il faut une disposition législative claire et constitutionnellement valide pour exclure la compétence inhérente de la Cour supérieure, telle que reconnue à l’article 31 C.p.c.
La Cour d’appel a contourné cette difficulté en ayant recours à l’objet de la Loi, qui confère à la Régie de l’énergie un mandat très large en matière énergétique (art. 1 et 5).
Plus spécialement, elle a utilisé le paragraphe 31 (5°) selon lequel la Régie a compétence exclusive pour « décider de toute autre demande soumise en vertu de la présente loi ».
L’on pourrait penser que ces termes réfèrent à d’autres dispositions de la Loi qui identifient les types de demandes pour lesquelles la Régie jouit d’une compétence exclusive.
La Cour d’appel a, au contraire, interprété ce texte de manière contextuelle, estimant que le différend entre les parties relevait de la seule Régie de l’énergie.
Ce jugement manifeste bien que les tribunaux ne veulent pas s’immiscer dans des questions relevant d’un organisme multifonctionnel, du moins aussi longtemps que celui-ci n’a pas pris position.
Domtar inc. c. Produits Kruger ltée
2010 QCCA 1934
Réf. : 15-190, 20-280
Imprimer cet article
0 commentaires:
Enregistrer un commentaire