par Me Denis Lemieux
Certains jugements récents ont traité de l’intérêt pour agir de différents organismes publics à titre de partie demanderesse. Cette situation amène la mise en place d’une problématique particulière pour les tribunaux. Par ailleurs, la portée de l’intervention judiciaire dans les recours dits d’intérêt public institués par des personnes ou des groupes d’intérêts soulève certaines interrogations. Pour la commodité du lecteur, nous traiterons de plusieurs jugements dans le présent texte.
— L'autorité administrative comme partie demanderesse :
Le contrôle judiciaire ainsi que l’appel sont perçus en droit administratif comme des voies de recours pour les citoyens et les groupes qui contestent des décisions relevant de l’Exécutif et d’organismes exerçant une fonction administrative ou juridictionnelle.
Il arrive cependant que, dans ce dernier cas, c’est l’Administration qui utilise ces recours. Quelle est alors l’attitude des tribunaux?
Si l’organisme demandeur exerce une fonction juridictionnelle, il existe une jurisprudence constante qui limite le recours judiciaire aux seules parties devant cet organisme. L’organisme lui-même ne pourra avoir que le statut d’intervenant sur des questions de compétence.
Qu’en est-il des organismes qui exercent une fonction administrative au sens de la Loi sur la justice administrative? Leurs décisions sont souvent soumises au Tribunal administratif du Québec puis, dans certains cas, à la Cour du Québec. Selon une jurisprudence récente, ces organismes doivent faire preuve de prudence et n’utiliser la révision judiciaire ou l’appel que lorsque la question est d’importance générale.
Dans C.T.Q. c. Villeneuve, 2009 QCCA 1558 (1), le TAQ avait accueilli l’appel d’une décision de la C.T.Q. qui avait annulé le permis d’un propriétaire de taxi qui avait été déclaré coupable d’ivresse au volant de son taxi.
Le TAQ a jugé que les deux dispositions de la Loi sur les services de transport par taxi invoquées par la Commission ne s’appliquaient pas. L’infraction n’a pas été commise grâce à l’exploitation du permis au sens de l’article 18 (1°) de la Loi.
Par ailleurs, l’article 18 (3°) qui permet de sanctionner un propriétaire pour une infraction ayant un lien avec l’aptitude et la conduite requise pour l’exploitation d’une entreprise de transport par taxi n’est pas en vigueur.
La C.T.Q. ne pouvait plus sanctionner un titulaire de permis dans certaines situations.
En révision judiciaire, la Cour supérieure a accueilli une requête en irrecevabilité, estimant que la C.T.Q. était un tribunal administratif et, à ce titre, ne pouvait prendre l’initiative d’un tel recours.
La Cour d’appel a accueilli l’appel de ce jugement mais la majorité de la Cour a limité la requête en révision judiciaire à la seule question d’entrée en vigueur de la Loi. Elle a estimé que l’autre conclusion du TAQ ne portait pas sur une question de compétence. Pourtant, comme l’a fait remarquer le troisième juge, il n’y avait pas d’autre partie. L’article 111 de la Loi sur la justice administrative identifie bien la Commission comme une « partie » au sens de l’article 846 C.p.c. au même titre que la personne visée par sa décision. Le Procureur général n’était pas impliqué dans le dossier.
Dans Régie des rentes c. P.R., 2010 QCCA 66, la demande de révision judiciaire concernait l’octroi d’une rente de conjoint survivant à la conjointe de fait du défunt plutôt qu’à son épouse séparée de corps. La Régie estimait que seule la séparation judiciaire permettait l’octroi de la rente à un conjoint de fait.
La Cour d’appel a confirmé la décision du TAQ pour le motif qu’en Ontario une séparation peut être conventionnelle. La Cour a jugé qu’il ne s’agissait pas d’une question d’importance générale et a fortement recommandé à la Régie des rentes de payer à l’intimé le double des honoraires judiciaires payables dans le cadre d’un tel pourvoi.
La Cour précise que l’exercice de la révision judiciaire par un organisme public qui bénéficie de moyens presque illimités ne doit pas devenir disproportionné par rapport à l’importance de la question et la conséquence de sa décision pour la mise en œuvre de la Loi, d’une part, et les ressources juridiques et matérielles du citoyen, d’autre part.
Sans y référer, la Cour d’appel avait adopté une position semblable dans C.P.T.A. c. Tremblay, 2007 QCCA 1135. La question était alors de savoir si la Cour du Québec, lorsqu’elle infirme une décision du TAQ, doit lui retourner le dossier pour une nouvelle décision.
Selon la Cour, le citoyen se trouve pris en otage dans un débat où la C.P.T.A. demande l’intervention de la Cour supérieure qui a pour mission de la superviser. La Cour avait donc fortement recommandé que l’État accorde un dédommagement au citoyen entraîné dans ce débat.
Un autre jugement récent de la Cour d’appel illustre qu’un organisme public doit justifier une demande en justice par l’intérêt public. Dans Montréal (Ville) c. Montréal-Ouest (Ville), 2009 QCCA 2172, la Ville de Montréal a contesté par voie d’injonction la décision de Montréal-Ouest de fermer une partie d’une rue à la circulation routière, sauf pour des services d’urgence. Elle allègue que cette fermeture a un impact sur la circulation en provenance ou en direction de Montréal.
La Cour d’appel a soulevé d’elle-même l’absence d’intérêt de la Ville pour le motif que seuls certains résidants de Montréal étaient touchés par la décision. À quel moment les problèmes de circulation affectent-ils l’intérêt public?
Ce que l’on peut retirer de ces jugements est que quel que soit le libellé de la loi relativement au statut de partie et aux responsabilités d’un organisme public, celui-ci doit justifier qu’il agit dans l’intérêt public. Il ne doit pas paraître agir au soutien d’intérêts privés ou comme adversaire d’une personne.
— La portée des recours d'intérêt public :
La notion d’intérêt pour les recours d’intérêt public a, en revanche, été élargie dans la jurisprudence récente.
Ainsi, dans Mines Alerte Canada c. Canada, 2010 CSC 2, une ONG a pu attaquer le refus jugé illégal du ministre des Pêches et Océans d’ordonner une étude environnementale approfondie avant d’autoriser la construction de bassins pour le dépôt de résidus miniers.
La Cour d’appel du Québec a, pour sa part, refusé de se prononcer sur l’intérêt pour agir d’une association qui alléguait que le ministre de l’Agriculture ne prenait pas les mesures appropriées pour faire respecter la Loi sur la protection de la santé animale, plus particulièrement à l’égard d’un chenil d’élevage de chiens [Teja’s Animal Refuge c. Québec (P.G.), 2009 QCCA 2310].
Elle a rejeté le recours, estimant qu’elle ne pouvait pas dire au ministre comment il devait appliquer la loi sans usurper un rôle politique qui n’est pas le sien.
Les recours d’intérêt public sont donc utiles pour forcer l’exécution d’un devoir légal précis mais non pour obtenir qu’une responsabilité soit exercée de manière adéquate, même lorsque la loi précise, comme en l’espèce, que le ministre « doit voir à ce que soit assuré un niveau approprié de protection sanitaire des animaux ».
En matière environnementale, la reconnaissance législative et judiciaire du concept de patrimoine collectif de la nation appliquée à des éléments constitutifs de l’environnement tels que l’air, l’eau, la faune, les paysages naturels consacre un nouveau rôle de l’État, soit celui de fiduciaire ou de gardien. Ce rôle lui confère à la fois des pouvoirs d’intervention et des responsabilités.
Un arrêt récent de la Cour suprême du Canada dans Bande indienne d’Ermineskin c. Canada, [2009] 1 R.C.S. 222, 2009 CSC 9 indique que la notion d’obligation fiduciaire est susceptible de s’appliquer à l’État dans des contextes autres que celui des droits des autochtones. L’on y réfère à l’arrêt Authorson c. Canada (P.G), 2003 CSC 39, [2003] 2 R.C.S. 40, où la Cour suprême avait reconnu l’obligation fiduciaire de l’État envers les anciens combattants pour le paiement d’intérêts pour leurs pensions et allocations. La Cour applique au fiduciaire le test de la personne prudente et diligente pour savoir s’il a rempli ou non son obligation.
Deux études publiées sur Internet dans le cadre d’un projet de recherche nous paraissent de quelque intérêt à cet égard. [Raphaelle groulx-julien (sous la direction de Denis Lemieux), Les obligations fiduciaires de l’État pour la protection de l’environnement et Les notions d’État gardien et d’État fiduciaire dans la Loi sur l’eau, http://www.crcde.ulaval.ca/11138.html].
Réf. : 15-250
- L'auteur était le procureur de la Commission des transports du Québec devant la Cour d'appel.
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