par Me Denis Lemieux
La fonction d’une cour de justice saisie par voie d’appel est bien évidemment différente de celle d’une cour supérieure qui doit trancher une demande de contrôle judiciaire.
En droit canadien, il n’existe pas de droit implicite de se pourvoir en appel d’une décision ou d’un jugement. Ce droit n’existe que lorsqu’il est conféré par la loi.
N’est-il pas vrai qu’un droit d’appel sur une question de droit ne peut être assimilé à une demande de contrôle judiciaire? Non, c’est faux selon le jugement unanime que vient de rendre la Cour suprême dans l’affaire Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, du moins pour l’application de la norme de contrôle.
Faits :
En mai 2002, le CRTC rend une décision de principe sur le plafonnement des prix, afin de réglementer les prix maximums exigés pour certains services locaux offerts par les entreprises de télécommunication. Ces entreprises doivent créer des comptes de report. Les fonds de ces comptes proviennent des revenus tirés des services téléphoniques résidentiels en territoire urbain, dont le coût pour l’entreprise est moins élevé. La hausse admissible de tarif se limite au taux d’inflation, moins la compensation de productivité vu le faible degré de concurrence dans ce marché. Il est possible qu’il y ait une baisse de tarif si le taux d’inflation est très bas.
Cependant, le CRTC est opposé à une telle baisse car ce serait un obstacle à l’entrée de nouveaux concurrents.
La différence est donc placée dans les comptes de report, sous la surveillance du CRTC.
La décision s’applique jusqu’au 31 mai 2007. Effectivement, les sommes sont placées dans les comptes de report par les entreprises, dont Bell. Cette entreprise a proposé que les sommes servent à étendre le service Internet haute vitesse à large bande en milieu rural.
Le CRTC adopte en 2006 la Décision sur les comptes de report visant à éviter l’accumulation des surplus. Celle-ci prévoit qu’au moins 5% du montant doit servir à faciliter l’accès des personnes handicapées aux services de télécommunication, le reste étant utilisé pour le service Internet en milieu rural. S’il existe un solde, il sera attribué sous forme de crédits aux abonnés. À l’époque, le surplus du compte de report de Bell était de 480,5 millions de dollars, alors que celui de TELUS atteignait environ 170 millions de dollars.
En 2008, le CRTC se prononce sur les plans de distribution. Bell et d’autres personnes s’opposent aux crédits aux abonnés. La Cour d’appel fédérale confirme la décision du CRTC, estimant que le Conseil avait agi légalement en adoptant les plans de distribution.
Jugé :
La Cour a d’abord considéré les objectifs de la Loi sur les télécommunications (art. 7). La politique législative vise notamment à favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada de manière à promouvoir la structure sociale et économique du Canada et de ses régions. Elle vise aussi à permettre l’accès aux Canadiens dans toutes les régions, rurales et urbaines, à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité.
La Loi prévoit (art. 47) que le CRTC doit exercer ses pouvoirs de manière à réaliser les objectifs de la politique canadienne de télécommunication.
Le CRTC peut assujettir les entreprises aux conditions d’offre et de fourniture de services de télécommunication qu’il détermine (art. 24), notamment par le biais de l’approbation de la tarification (art. 25).
Enfin, l’article 32 dispose que le CRTC, même dans le cas où la loi est silencieuse, peut trancher toutes les questions concernant la tarification et les services de télécommunication.
À cette fin, le CRTC peut disposer de toutes les questions de droit et de fait. Ses « décisions sur ces dernières sont obligatoires et définitives » (art. 52).
La Cour d’appel fédérale a maintenu la décision du CRTC en utilisant la norme de la décision correcte, vu que la Loi prévoit un droit d’appel à cette Cour sur toute question de droit.
La Cour suprême qualifie (par. 37) l’article 52 de « solide clause privative » Elle est d’avis que « les questions soulevées […] ressortissent […] à l’essence même de l’expertise spécialisée du CRTC. Le fond du différend concerne en fait la méthode d’établissement des tarifs et d’affectation de certains fonds provenant de ces tarifs, un exercice polycentrique que le législateur a conféré au CRTC et pour lequel ce dernier possède une compétence particulière. Ces constatations militent en faveur de l’application d’une norme de contrôle faisant davantage appel à la déférence » (par. 38).
La Cour applique donc la norme de la décision raisonnable à la façon dont devraient être utilisés les fonds des comptes de report.
La Cour conclut que « le CRTC peut fixer des tarifs justes et raisonnables pour l’application de la Loi sur les télécommunications au moyen d’une gamme de méthodes » (par. 48). Ces méthodes, dont le choix n’est pas contesté par l’appelante, visent la réalisation des objectifs législatifs. Ceux-ci permettent notamment d’obliger les entreprises à consentir un crédit aux abonnés.
Ce crédit n’est pas rétroactif puisqu’il s’applique à l’avenir et qu’il était déjà potentiellement prévu dans la tarification déjà approuvée.
Par ailleurs, les comptes de report n’appartiennent pas comme tels aux entreprises mais constituent des revenus mis en réserve. Il n’y a donc pas confiscation de ces sommes.
Commentaires :
Au cours de la décennie 1990, la Cour suprême a étendu l’analyse pragmatique et fonctionnelle de la norme de contrôle à la fonction d’appel des tribunaux et non plus seulement à la fonction de surveillance et de contrôle des cours supérieures.
Cependant, l’arrêt Dunsmuir n’aborde pas la question de l’appel et semble limiter l’analyse de la norme de contrôle, nouvelle appellation de l’analyse pragmatique et fonctionnelle, à l’examen des demandes de contrôle judiciaire.
Dans Association des courtiers et agents immobiliers c. Proprio Direct inc. (1), la Cour manifeste sa division sur cette question.
La même division transparaît plus récemment dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa (2).
La Cour retrouve une belle unanimité dans la présente affaire. Sans autrement justifier leur revirement, les juges Deschamps et Rothstein s’associent à leurs collègues pour qualifier de clause privative une disposition législative créatrice d’un droit d’appel sur une question de droit.
Il est vrai que cette clause exclut explicitement les questions de faits. Mais comme l’appel est d’origine purement statutaire et que le contrôle judiciaire se limite aux questions de légalité (et ne concerne pas en soi l’appréciation des faits), nous voyons mal comment cette disposition appelle à la déférence judiciaire sur une question de droit. En effet, le législateur ayant clairement conféré aux personnes visées le droit de faire réexaminer les motifs de droit des décisions du CRTC, y a-t-il lieu de limiter l’examen des questions sujettes à un tel appel?
Nous sommes d’avis que la fonction d’appel sur la question de droit doit être assujettie à la norme de la décision correcte. Ceci dit, il est loisible à une cour d’accorder un grand poids à l’interprétation d’une loi ou d’un règlement retenue par un décideur spécialisé.
Par ailleurs, l’arrêt Bell Canada illustre bien la diversité des options « raisonnables » qui s’ouvrent à un organisme administratif qui agit dans le cadre d’un pouvoir discrétionnaire étendu. Il bénéficie alors d’une latitude plus grande que le décideur qui est encadré par des facteurs décisionnels précis.
Dans la présente espèce, le pouvoir du CRTC d’imposer des conditions aux entreprises de télécommunication dans le cadre de la tarification de leurs services devait être compatible avec les grands objectifs de la politique législative de télécommunication. Ceci laissait au CRTC une assez grande liberté de choix quant aux procédés les mieux aptes à assurer sa mission.
Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales
2009 CSC 40
Réf. : 30-100, 70-050, 70-125, 75-150
- Voir Bulletin CCH, Municipal et droit Public, Mars 2009, Volume 11, no 1.
- Voir Bulletin CCH, Municipal et droit Public, Novembre 2009, Volume 11, no 4.
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