La destitution d’un fonctionnaire municipal et la compétence exclusive de la Commission des relations du travail

Par Me Frédéric Poirier en collaboration avec Me Mélissa Bolduc et Me Isabelle Lauzon

Les articles 71 et 72 de la Loi sur les cités et villes(1) assurent une certaine protection à l’emploi d’un fonctionnaire municipal qui n’est pas un « salarié » au sens du Code du travail. En effet, ces articles accordent à un fonctionnaire municipal non syndiqué qui occupe un poste au sein d’une municipalité depuis au moins six (6) mois un recours en cas de destitution, de suspension sans traitement ou de réduction de traitement. Un fonctionnaire municipal qui fait l’objet d’une de ces mesures peut, dans les trente (30) jours qui suivent la signification de la résolution lui imposant cette mesure, soumettre une plainte par écrit à la Commission des relations du travail. La question suivante se pose : est-ce que ces articles donnent à la Commission des relations du travail une compétence exclusive ou le fonctionnaire municipal bénéficie toujours d’un recours auprès des tribunaux de droit commun afin de réclamer une indemnité de délai-congé en vertu du Code civil du Québec?

La Cour d’appel du Québec s’est récemment penchée sur cette question, dans la décision Kirkland (Ville de) c. Chabot(2). Les faits de cette affaire sont les suivants. L’intimée avait été embauchée en 1995 par la Ville de Kirkland pour occuper le poste de coordonnatrice aux activités communautaires. Dix-huit (18) mois plus tard, elle a été nommée coordonnatrice des parcs et des terrains de jeux. Suite à la fusion de la Ville de Kirkland avec la Ville de Montréal en 2002, l’intimée a été promue chef de division aux parcs, loisirs et développement communautaire. Le 1er janvier 2006, suite à la défusion de la Ville de Montréal, la Ville de Kirkland a été reconstituée en tant que municipalité distincte.

En juillet 2007, lors d’une rencontre avec le maire et le directeur général de la Ville, afin de discuter d’une réorganisation administrative, l’intimée est informée de son transfert au Service des travaux publics et de sa nomination au poste de contremaître. Ce transfert entraîne une diminution de sa progression salariale. L’intimée leur fait alors part de son insatisfaction. Le 17 septembre 2007, une résolution ordonnant la réorganisation administrative de la Ville est adoptée. Cette résolution vise, entre autres, un transfert important des responsabilités du Service des loisirs au Service des travaux publics et du génie.

Le 2 octobre 2007, l’intimée rencontre le directeur général et lui mentionne que suite à cette réorganisation administrative, son emploi est vidé de toute substance et que ses responsabilités sont fortement diminuées. Elle décide donc de remettre sa lettre de démission et elle quitte définitivement son emploi le 19 octobre 2007, se disant victime de congédiement déguisé.

Le 24 juillet 2008, l’intimée intente un recours devant la Cour supérieure en réclamation d’une indemnité de délai-congé de dix-huit (18) mois au motif que les circonstances de sa réaffectation correspondent en fait à un congédiement déguisé. La Ville de Kirkland présente alors une requête en exception déclinatoire soutenant que la Commission des relations du travail a juridiction exclusive à l’égard de ce litige et qu’il y a absence de compétence des tribunaux de droit commun quant à ce recours. Cette requête a été rejetée par le juge de première instance le 8 septembre 2008, l’honorable Jacques R. Fournier, d’où le pourvoi à la Cour d’appel par la Ville.

Décision

Tout d’abord, la Cour d’appel devait déterminer si le transfert d’un employé (mutation) pouvait constituer une « destitution » au sens de la Loi sur les cités et villes. Or, après analyse, la Cour conclut que le transfert de l’employée constituait une « destitution »(3). Plus précisément, elle souligne ce qui suit :

« [31] L’intimée a fait l’objet d’un transfert (mutation) de son poste de chef de division au poste de contremaître. Ce transfert n'avait aucune connotation disciplinaire, mais s'inscrivait plutôt dans le cadre d'une réorganisation administrative. Devant donner un sens large au terme « destitution » et même si la résolution ne porte pas directement sur la destitution de l'intimée, je suis d’avis que, à la lumière de ce qui précède, force est de conclure à sa destitution. Partant, l’article 72 L.C.V. trouve application. »

Suivant cette conclusion, la Cour s’est penchée sur l’exclusivité du recours. À cet égard, la Cour arrive à la conclusion que seule la Commission des relations du travail a compétence lorsqu’un fonctionnaire est destitué(4). Pour arriver à cette conclusion, la Cour applique le raisonnement suivant :

• La Commission des relations du travail exerce maintenant une compétence spécialisée relativement aux litiges liés à la destitution d’un fonctionnaire ou un employé d’une Ville ou une Municipalité. La Cour s’appuie sur la décision Notre-Dame-de-Lourdes (Municipalité de) c. Commission des relations de travail, [2006] R.J.D.T. 628.
• L’article 114 du Code du travail prévoit que la Commission des relations du travail est compétente à l’exclusion de tout tribunal pour un recours formé en application d’une autre loi nommée à l’annexe 1. L’article 114 du Code du travail prévoit ce qui suit :

« 114. La Commission est chargée d'assurer l'application diligente et efficace du présent code et d'exercer les autres fonctions que celui-ci et toute autre loi lui attribuent.

Sauf pour l'application des dispositions prévues aux articles 111.0.1 à 111.2, 111.10 à 111.20 et au chapitre IX, la Commission connaît et dispose, à l'exclusion de tout tribunal, d'une plainte alléguant une contravention au présent code, de tout recours formé en application des dispositions du présent code ou d'une autre loi et de toute demande qui lui est faite conformément au présent code ou à une autre loi. Les recours formés devant la Commission en application d'une autre loi sont énumérés à l'annexe I.

À ces fins, la Commission exerce les fonctions, pouvoirs et devoirs qui lui sont attribués par le présent code et par toute autre loi. » (nos soulignements)

Ladite annexe l prévoit, notamment, ce qui suit :

En plus des recours formés en vertu du présent code, la Commission connaît et dispose des recours formés en vertu :

[…]

2º du deuxième alinéa de l'article 72 de la Loi sur les cités et villes (L.R.Q., chapitre C-19).

• Ainsi, considérant les dispositions législatives mentionnées ci-dessus et considérant le fait que l’intimée a allégué, dans ses procédures devant la Cour supérieure, avoir été victime d’un congédiement déguisé, et ce, en raison du transfert imposé par la Ville, le juge conclut que seule la Commission des relations du travail a compétence pour trancher le litige.
• De fait, il faut comprendre de cette décision que la notion de congédiement déguisé, alléguée en raison du « transfert », fait appel à l’interprétation de la notion de « destitution » prévue à l’article 71 de la Loi sur les cités et villes.

Suivant tout ce qui précède, la Cour a accueilli l’appel et la requête en irrecevabilité.

Ces conclusions soulèvent une autre question importante. En effet, un salarié congédié et ayant deux (2) ans de service continu qui dépose une action devant la Cour du Québec ou devant la Cour supérieure afin d’obtenir un délai congé raisonnable en vertu du Code civil du Québec se verra-t-il opposé que seule la Commission des relations du travail a compétence, et ce, en raison de l’application de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail?

Commentaires

Le raisonnement emprunté par la Cour d’appel est pour le moins surprenant, et ce, considérant la position des tribunaux dans le cadre de recours institués par un salarié, de façon simultanée, suite à un congédiement, devant la Commission des relations du travail (en vertu de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail) et devant les tribunaux supérieurs (la Cour du Québec ou devant la Cour supérieure).

En effet, plusieurs décisions(5) ont suspendu les auditions, et ce, jusqu’à ce que jugement soit rendu sur l’action en dommages et intérêts. De toutes ces décisions, jamais la notion de compétence exclusive de la Commission des relations du travail n’a posé problème.

Or, si l’on applique le raisonnement de la Cour d’appel aux salariés congédiés ayant deux (2) ans de service continu, nous sommes d’avis que seule la Commission des relations du travail aurait compétence pour trancher le litige.

Les éléments juridiques justifiant cette position sont les suivants :

• On retrouve à l’annexe l mentionnée à l’article 114 du Code du travail ce qui suit :

« En plus des recours formés en vertu du présent code, la Commission connaît et dispose des recours formés en vertu :

[…]

15° des articles 86.1, 123.4, 123.9, 123.12 et 126 de la Loi sur les normes du travail (chapitre N-1.1); »

• L’article 126 de la Loi sur les normes du travail prévoit ce qui suit :

« 126. Si aucun règlement n'intervient à la suite de la réception de la plainte (en vertu de l’article 124) par la Commission des normes du travail, cette dernière défère sans délai la plainte à la Commission des relations du travail. » (nos soulignements)

• L’article 124 de la Loi sur les normes du travail prévoit ce qui suit :

« 124. Le salarié qui justifie de deux ans de service continu dans une même entreprise et qui croit avoir été congédié sans une cause juste et suffisante peut soumettre sa plainte par écrit à la Commission des normes du travail ou la mettre à la poste à l'adresse de la Commission des normes du travail dans les 45 jours de son congédiement, sauf si une procédure de réparation, autre que le recours en dommages-intérêts, est prévue ailleurs dans la présente loi, dans une autre loi ou dans une convention.

Si la plainte est soumise dans ce délai à la Commission des relations du travail, le défaut de l'avoir soumise à la Commission des normes du travail ne peut être opposé au plaignant. » (nos soulignements)

Ainsi, considérant ce qui précède et en empruntant le raisonnement de la Cour d’appel, nous arrivons aux conclusions suivantes :

• On retrouve l’article 126 de la Loi sur les normes du travail à l’annexe l de l’article 114 du Code du travail (qui donne une compétence exclusive à la Commission);
• L’article 126 de la Loi sur les normes du travail prévoit le transfert de la plainte déposée par un salarié en vertu de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail à la Commission des relations du travail;
• En conséquence, seule cette dernière aura compétence pour les plaintes déposées en vertu de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail(6).

Or, nous trouvons cette position quelque peu simpliste, car nous sommes d’avis que les recours prévus à l’article 71 de la Loi sur les cités et villes et à l’article 124 de la Loi sur les normes du travail, visent des objectifs forts différents qu’un recours civil intenté afin d’obtenir un délai congé raisonnable.

Par exemple, il est fort possible qu’un salarié ne désire pas obtenir réintégration et que pour cette simple raison, il décide d’intenter un recours civil afin d’obtenir un délai congé raisonnable, et ce, comme le prévoit le Code civil du Québec.

Toutefois, il est important de souligner que dans le cadre d’un recours en vertu de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail, un salarié qui refuse d’être réintégré, sans justification, peut se voir refuser une indemnité pour perte d’emploi (délai congé)(7). D’ailleurs, et c’est ce que note si bien Robert Bonhomme dans son ouvrage(8) :

« 2) en l’absence de réintégration, une indemnité compensant la perte d’emploi peut être octroyée en sus d’un montant pour compenser la perte de salaire subie (deuxième école de pensée). Cependant, comme nous le verrons, les tenants de cette école de pensée sont généralement d’avis que si la non-réintégration découle d’un refus injustifié de la part du salarié, celui-ci n’aura droit à aucune indemnité pour perte d’emploi.

[…]

on peut se demander s’il est encore question de controverse, compte tenu que la grande majorité des commissaires adhèrent à la seconde école de pensée. En outre, dans divers arrêts récents dont il sera question ultérieurement, la Cour d’appel a donné son aval à une telle approche de la part des commissaires. »

En conséquence, un salarié qui intente un recours en vertu de l’article 71 de la Loi sur les cités et villes (ou de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail) pourra se faire opposer, en cas de refus injustifié d’être réintégré, les décisions n’octroyant pas les indemnités pour perte d’emploi (délai congé). En effet, un commissaire saisi d’une plainte en vertu de l’article 71 de la Loi sur les cités et villes possède les mêmes pouvoirs(9) que ceux prévus à l’article 128 de la Loi sur les normes du travail. De fait, le législateur a prévu le même texte législatif, c’est donc dire que les décisions rendues dans le cadre de l’article 128 de la Loi sur les normes du travail sont tout à fait applicables.

C’est pour ces raisons que nous croyons que la décision rendue par la Cour d’appel pose d’autres questions primordiales auxquelles cette dernière n’a pas donné de réponse.

1. L.R.Q., c. C-19.
2. 2009 QCCA 2329.
3. Chambly (Ville de) c. Gagnon, [1999] 1 R.C.S. 8; Langlois c. Ministère de la Justice du Québec, [1984] 1 R.C.S. 472; Bonhomme c. Ville de Montréal, J.E. 84-284 (C.A.); Tadros et Montréal (Ville de) (arrondissement de Montréal-Nord), D.T.E. 2009T-69 (C.R.T.); Décary et Otterburn park (Ville d'), D.T.E. 2009T-699 (C.R.T.).
4. Ou lorsqu’un fonctionnaire est suspendu sans traitement ou subit une réduction de traitement.
5. Bonhomme R. et al, Le congédiement en droit québécois, 3e édition, Éditions Yvon Blais, par. 16.5.2; voir également Orthoconcept Québec inc. c. Morrison, D.T.E. 2008T-104; Lacroix c. Alliance Autochtone du Québec inc., D.T.E. 2008T-82; Parisien c. Station Mont-Tremblant, D.T.E. 2003T-804; Vézina c. Agence universitaire de la francophonie, D.T.E. 2008T-493.
6. Toutefois, si l’employeur invoque le licenciement comme moyen de défense, nous sommes d’avis que la Cour du Québec ou la Cour supérieure aura compétence.
7. Bonhomme R. et al, Le congédiement en droit québécois, 3e édition, Éditions Yvon Blais, par. 20.1.1.
8. Supra.
9. Voir l’article 72.2 de la Loi sur les cités et villes.

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